Europeizacja polityki ochrony przyrody w ujęciu teorii instytucji – Zarządzanie transnarodowymi populacjami wilka w Polsce, w Niemczech i na Białorusi

Kierownik projektu: dr hab. Krzysztof Niedziałkowski
Data rozpoczęcia: 02.10.2018
Data zakończenia: 01.10.2022
Finansowanie Narodowe Centrum Nauki, OPUS 14
Numer projektu: 2017/27/B/HS6/03067

Wprowadzenie

W ciągu ostatnich 20 lat w Europie nastąpił zdecydowany wzrost liczebności i zasięgu wilków (Canis lupus) (Chapron i in. 2014). W Europie Środkowo-Wschodniej ten proces był szczególnie imponujący – populacja wilka, która w byłym ZSRR (w tym na Białorusi) oraz we wschodniej Polsce przetrwała powojenny program eksterminacji gatunku oraz intensywną presję łowiecką w latach 90-tych zaczęła stopniowo migrować na zachód kolonizując początkowo zachodnią Polskę, następnie na przełomie wieków Niemcy, a w ciągu ostatnich lat Belgię, Holandię, Austrię i Danię. Jednak, podczas gdy migracja w Polsce nie wywołała istotnych konfliktów społecznych, pojawienie się wilków w Niemczech spowodowało daleko idące kontrowersje.

Głównym celem badawczym projektu było opracowanie teoretycznego modelu rozwoju polityki państwa wobec wilków w trzech krajach Europy Środkowo-Wschodniej, które dzielą ze sobą jedną ciągłą populację tych zwierząt – w Polsce, w Niemczech i na Białorusi. Model ten, obejmujący lata 1945-2015, pozwala na identyfikację mechanizmów prowadzących do obecnego statusu wilków w tych krajach. Uwzględnia on wpływ działań aktorów społecznych zmierzających do utrzymania lub zmiany polityki zarządzania gatunkiem oraz odziaływanie otoczenia przyrodniczego, strukturalnego i kulturowego na te działania. Projekt ocenił stopień oddziaływania procesu europeizacji polityki wobec wilków, tj. przenikania aktorów, dyskursów i reguł w tym zakresie z poziomu Unii Europejskiej (UE) na poziom krajowy. Ta odgórna perspektywa została uzupełniona o analizę zjawiska tzw. pracy instytucjonalnej, a więc na działań różnych grup społecznych zmierzających do stworzenia, utrzymania lub likwidacji istniejących reguł danego układu instytucjonalnego na różnych poziomach zarządzania. Projekt pozwolił na zrozumienie roli nieformalnych międzynarodowych sieci aktorów społecznych wspierających się nawzajem w pracy instytucjonalnej na poziomie krajowym, ale funkcjonujących na poziomie sub-europejskim, tj. niezwiązanym bezpośrednio z polityką UE w zakresie ochrony wilków i aktorami ją wdrażającymi. Zarysowane tło teoretyczne projektu było osadzone w teorii instytucjonalnej, teorii governance oraz teorii europeizacji.

Wyniki projektu, uzyskane poprzez analizę porównawczą długookresowych zmian instytucjonalnych dotyczących zarządzania populacjami wilków, stanowią wkład w rozwój tych trzech nurtów teoretycznych. Kierując się sugestiami antropologów, że „zwierzęta są dobre do myślenia”, projekt rzucił nowe światło na występujące konflikty na tle ochrony środowiska oraz na rolę interakcji pomiędzy czynnikami przyrodniczymi, strategicznymi, strukturalnymi i kulturowymi.
Projekt stanowił pierwszą próbę analizy społeczno-politycznego tła polityki wobec wilków w „starym” i „nowym” państwie UE oraz państwie niebędącym członkiem Unii, które to państwa łączy ciągła populacja wilków. Projekt po raz pierwszy zidentyfikował i porównał formy pracy instytucjonalnej podejmowanej przez aktorów pola „wilczej” polityki w różnych państwach oraz ocenił ich wpływ na formalne i nieformalne reguły zarządzania wilkami. Przedstawił również pierwszy model teoretyczny kształtowania polityki wilczej w Europie Środkowo-Wschodniej. Wyniki badań wzbogaciły literaturę dotyczącą polityki wobec wilków, pracy instytucjonalnej w kontekście ochrony środowiska oraz zmiany instytucjonalnej. Projekt przyczynił się także do rozwoju nowej w Polsce dziedziny badań społecznych – socjologii środowiska.

Najważniejsze osiągnięcia projektu:

1. Dokonanie rekonstrukcji polityki zarządzania wilkami w latach 1945-2020 w Polsce, w Niemczech i na Białorusi oraz analiza zgromadzonego materiału badawczego pod kątem kształtujących politykę zarządzania wilkami mechanizmów interakcji pomiędzy pracą instytucjonalną aktorów społecznych, istniejącymi regułami formalnymi i nieformalnymi, czynnikami środowiskowymi i szerszym kontekstem społeczno-politycznymi i kulturowym;
2. Zidentyfikowanie przyczyn odmiennych reakcji społeczno-politycznych na obecność wilków w analizowanych państwach;
3. Identyfikacja stopnia oraz mechanizmów wpływu reguł prawnych, dyskursów oraz aktorów społecznych z poziomu Unii Europejskiej (rozumianych jako proces europeizacji) na dynamikę zmian instytucjonalnych w badanych państwach;
4. Wypracowanie teoretycznego modelu rozwoju polityk wilczych w Polsce, w Niemczech i na Białorusi w latach 1945-2020 uwzględniającego osiągnięcia wymienione w punktach 1-3, tj. mechanizmy społeczno-polityczne, które doprowadziły do obecnego statusu wilka w analizowanych państwach. Mechanizmy te uwzględniają sprawczość aktorów społecznych oraz oddziaływania zmieniającego się kontekstu strukturalnego i kulturowego, w tym wpływ procesów europeizacji;
5. Opublikowanie w uznanych międzynarodowych czasopismach naukowych pięciu artykułów naukowych opisujących uzyskane w ramach projektu wyniki;
6. Prezentacja wyników projektu na czołowych światowych konferencjach naukowych dotyczących relacji pomiędzy społeczeństwem a przyrodą;
7. Nawiązanie kontaktów naukowych z badaczami zainteresowanymi realizacją badań w oparciu o wypracowaną metodologię i ramy teoretyczne w innych państwach Europy Środkowo-Wschodniej we współpracy z kierownikiem projektu (Czechy, Słowacja);
8. Projekt przyczynił się do uzyskania przez kierownika projektu stopnia doktora habilitowanego.

Uzyskane wyniki

W ramach projektu dokonano rekonstrukcji zarządzania populacjami wilka w Europie Środkowo-Wschodniej (Polska, Białoruś, Niemcy) oraz zidentyfikowano mechanizmy interakcji pomiędzy pracą instytucjonalną aktorów społecznych, istniejącymi regułami formalnymi i nieformalnymi, czynnikami środowiskowymi i szerszym kontekstem społeczno-politycznymi i kulturowym, które wpływały na reguły postępowania z dzikimi zwierzętami na przestrzeni ostatnich 75 lat. Szczególną uwagę zwrócono przy tym na oddolne działania aktorów społecznych zaangażowanych w spory wokół wilków zmierzające do zmiany lub utrzymania istniejących instytucji regulujących zarządzanie wilkami (tzw. praca instytucjonalna) oraz odgórnego wpływu reguł prawno-organizacyjnych oraz dyskursów płynących z poziomu Unii Europejskiej (tzw. europeizacja). Jednym z pierwszych etapów realizacji projektu było przygotowanie modelu teoretycznego rozwoju instytucjonalnego polityki wobec wilków, który pozwoliłby na prześledzenie kierunków i dynami instytucji w czasie. Model ten został przedstawiony w artykule opublikowanym w czasopiśmie PLOS ONE (Niedziałkowski i Putkowska-Smoter, 2020) i wykorzystany do analizy polityki wobec wilków w Polsce (Ryc. 1).
Zgodnie z modelem, rozwój instytucjonalny polityki rozpoczyna się w momencie formacyjnym (T1), w trakcie którego dominująca grupa aktorów społecznych w polu (biała strzałka) ustala obowiązujący paradygmat polityki i powiązany z nim układ instytucji inicjując tym samym ścieżkę polityki (szare pole), która zawiera dopuszczalne niewielkie zmiany polityki dostosowujące ją do zmian w otoczeniu, ale nie podważające jej paradygmatu. Istotna zmiana polityki ma miejsce w T2 w związku z wystąpieniem zdarzenia krytycznego w otoczeniu pola politycznego (czarny punkt – np. transformacje społeczno-ekonomiczne, kryzysy środowiskowe), które otwiera nowym aktorom społecznym okno możliwości do zajęcia dominującej pozycji w polu i wprowadzenia nowego paradygmatu polityki. Podobna sytuacja ma miejsce w T3. Nie wszystkie wydarzenia krytyczne będą jednak wywoływały daleko idące zmiany polityki, a istniejące układy instytucjonalne mogą wykazać się odpornością na zmiany w otoczeniu (jak w T4). Możliwe jest również, że skumulowane w czasie zmiany o niewielkim charakterze wywołają daleko idącą zmianę polityki (jak w T5), pomimo braku krytycznych zaburzeń zewnętrznych.

Ryc. 1. Model rozwoju instytucjonalnego polityki publicznej

Ryc. 2. Rozwój instytucjonalny polityki zarządzania populacją wilków w Polsce.

W przypadku Polski (Ryc. 2) pole polityki wilczej było w latach 1945-1989 zdominowane przez myśliwych i leśników. Postrzegali oni wilka z jednej strony negatywnie, jako niebezpiecznego drapieżnika zagrażającego zwierzynie łownej, zwierzętom gospodarskim i ludziom. Polityka skupiała się na utrzymaniu populacji wilków pod silną kontrolą człowieka. W latach pięćdziesiątych XX wieku, wprowadzono program eksterminacji wilków (1955-1975). Po powrocie do statusu gatunku łownego w 1975 i 1981 r. nastąpiło kilka drobnych zmian polityki. W 1989 r. rozpoczęła się transformacja społeczno-polityczna i gospodarcza i znacząco zmieniła kontekst zarządzania wilkami. Nowi aktorzy (organizacje pozarządowe) mogli sprzymierzyć się z grupami funkcjonującymi już w polu polityki (biolodzy) o podobnych przekonaniach (wilki jako wymagający ochrony gatunek regulujący ekosystem), a także wykorzystywać nowe możliwości prawne i zasoby oraz wpływać na decydentów na poziomie regionalnym i krajowym. Jak opisano to w artykule opublikowanych w czasopiśmie Conservation and Society (Niedziałkowski i in. 2021) aktorzy ci stworzyli koalicję dyskursywną skutecznie podważając dominującą wcześniej wizję wilków. Koalicja dyskursywna broniąca status quo nie dysponowała odpowiednią mocą dyskursywną do obrony istniejących instytucji. Wywołało to daleko idącą zmianę polityki w 1998r, kiedy to wilki zostały objęte ochroną na terenie całego kraju. Nowa ścieżka polityki wobec wilków została oparta na nowym paradygmacie, zgodnie z którym wilki odgrywają pozytywną rolę w ekosystemach, a ich liczba nie powinna być regulowana, aby zachęcić je do rozprzestrzeniania się i umożliwić naturalną odbudowę populacji. Nową dominującą grupą w tej dziedzinie stali się biolodzy i organizacje pozarządowe.
W przypadku Białorusi (Ryc. 3) proces rozwoju instytucjonalnego polityki wilczej miał odmienny od charakter, co pokazano w artykule opublikowanym w czasopiśmie Innovation (Niedziałkowski i in. 2021). Polityka wilcza była w ostatnich 75 latach bardzo stabilna i charakteryzowała się dyskursem przedstawiającym wilka jako niebezpiecznego szkodnika, który należy wyeliminować. Stabilność polityki była w dużej mierze związana z dominacją myśliwych w polu politycznym i brakiem podmiotów promujących alternatywne dyskursy i zasady. Z tego powodu transformacje społeczno-polityczne (np. upadek ZSRR) nie przyczyniły się do zmian polityki. W latach 2010-2020 koalicja biologów i organizacji pozarządowych, wspierana przez Ministerstwo Zasobów Naturalnych i Ochrony Środowiska, zaczęła promować bardziej pozytywny dyskurs na temat wilków i zainicjowała próby innowacji w polityce w celu dostosowania białoruskiej polityki wobec wilków do tego dyskursu. Jednakże, tradycyjna ścieżka polityki nie zmieniła się ze względu na dominację odgórnych mechanizmów rządzenia na Białorusi, silną pozycję Ministerstwa Leśnictwa oraz brak zewnętrznych nacisków, które mogłyby stymulować innowacje polityczne. Stłumienie demokratycznych aspiracji Białorusinów w 2020 roku przekreśliło równie innowacje w zakresie polityki wobec wilków.

Ryc. 3. Rozwój instytucjonalny polityki wobec wilków na Białorusi

W Niemczech (Ryc. 4) wilki zostały wytrzebione na początku XX wieku i powróciły dopiero na początku lat 2000-nych. Polityka wobec wilków i jej formalne ramy zostały ustanowione w Niemczech przed restytucją gatunku i oparte o paradygmat ochronny. Migrujące zwierzęta aktywowały ukryte instytucje, które zostały następnie przetestowane podczas konfliktów społecznych wokół zarządzania wilkami. Wysiłki na rzecz instytucjonalizacji podejmowane przez administrację publiczną, ekspertów w dziedzinie biologii i organizacje pozarządowe zostały zakwestionowane przez koalicję myśliwych i rolników, opowiadającą się za intensywnymi odstrzałami wilków. Pomimo znacznej presji społeczno-politycznej na daleko idącą zmianę polityki, reguły ochrony wilków w Niemczech uległy jedynie niewielkim modyfikacjom. Europeizacja polityki w postaci europejskich zasad ochrony różnorodności biologicznej okazała się kluczowa dla zabezpieczenia nowego obszaru polityki, nawet w kontekście upolitycznienia kwestii ochrony wilków podczas kampanii wyborczych. W Niemczech, podobnie jak w krajach skandynawskich, wilk stał się symbolem szerszych konfliktów społecznych między ludnością wiejską i miejską, ale w przeciwieństwie do Szwecji czy Finlandii, nie przełożyło się to na podważanie unijnych zasad ochrony przyrody. Zaobserwowane różnice w europeizacji polityki wobec wilków w Europie mogą być związane z różnicami w zakresie oddziaływania na lokalne i krajowe poziomy podejmowania decyzji ze strony zwolenników ochrony przyrody i grup opowiadających się za polowaniem na wilki. Uzyskane wyniki zostały opublikowane w czasopiśmie Environmental Politics (Niedziałkowski 2022).

Ryc. 4. Rozwój instytucjonalny polityki ochrony wilka w Niemczech

Podsumowując, w analizowanym okresie (1945-2020) polityka zarządzania wilkami w Polsce i w Niemczech zmieniła się w istotny sposób przechodząc od celu eliminacji gatunku do celu jego ochrony i współistnienia z ludźmi. W Polsce proces ten był wywołany oddolną pracą instytucjonalną aktorów społecznych popierających nowy dyskurs, a reguły Unii Europejskiej (wprowadzone później) odpowiadały istniejącym regułom na poziomie krajowym, które wymagały jedynie niewielkiego dostosowania. W ten sposób nowa ścieżka polityki została wzmocniona. W Niemczech ochrona wilka została wprowadzona odgórnie, przez co gdy pojawiły się wilki, reguły ochrony gatunku były mocno krytykowane przez grupy myśliwych i rolników. Europeizacja pozwoliła jednak na stabilizację reżimu ochronnego pomimo krytyki wpływowych grup społecznych. Na Białorusi wpływ europeizacji na politykę zarządzania wilkami był pomijalny z powodu słabej pozycji aktorów promujących zmiany i autorytarnym kontekstem politycznym. W wyniku tego, białoruska polityka wilcza wciąż nakierowana jest na eliminację gatunku.

Uzyskane w ramach projektu wyniki pozwoliły również na zbadanie mechanizmów podejmowania decyzji (governance) i roli władz rządowych w polityce ochrony gatunkowej i opublikowanie rezultatów w czasopiśmie Politics and Governance (Niedziałkowski i Putkowska-Smoter 2021). Korzystając z przykładu Polski pokazano, że rząd jest wciąż kluczowym ośrodkiem podejmowania decyzji co do celów i metod zarządzania gatunkami dzikich zwierząt. Jednakże, pomimo stałej dominacji odgórnych, hierarchicznych metod podejmowania decyzji, procesy decyzyjne wiążą się z intensywnymi i często nieformalnymi konsultacjami z wpływowymi grupami aktorów społecznych w danym polu polityki. Rosnąca w analizowanym okresie różnorodność grup aktorów zainteresowanych polityką gatunkową oraz dyskursów dotyczących tych gatunków pozwoliła władzom rządowym na zwiększenie spektrum opcji zarządzania i poprawę efektywności działań. Jednocześnie zaobserwowano stopniową zmianę przedmiotu wysiłków zarządczych państwa z osiągania materialnych celów w środowisku na zarządzania napięciami i grą interesów w polu polityki. Te transformacje pozwoli na utrzymanie efektywności kierowania polityką w zmieniającym się kontekście społeczno-politycznym przy jednoczesnym zachowaniu dominacji państwa w zakresie podejmowania decyzji.

Wpływ na dyscyplinę

Realizacja projektu przyczyniła się do wypełnienia zidentyfikowanych we wniosku luk badawczych dotyczących form pracy instytucjonalnej w polityce ochrony gatunkowej, perspektywy długookresowej w badaniach dotyczących polityki ochrony zwierząt oraz analiz regionalnych, a także badań dotyczących zarządzania (governance) wilkami w Europie Środkowo-Wschodniej. Projekt miał pionierski charakter, ponieważ po raz pierwszy zbadano historyczne i bieżące uwarunkowania społeczno-polityczne zarządzania wilkami w „starych” i „nowych” państwach UE oraz państwie spoza Wspólnoty oraz zaproponowano model teoretyczny służący analizie i interpretacji uzyskanych wyników Wyniki projektu stanowią wkład w rozwój badań dotyczących przyczyn i metod rozwiązywania konfliktów wokół ochrony przyrody. Poprzez badania pracy instytucjonalnej projekt wzbogacił też stosunkowo ubogą literaturę dotyczącą sprawczości instytucjonalnej aktorów społecznych w zakresie polityki ochrony przyrody. Wypracowany model stanowi również wkład w dorobek badawczy koncentrujący się na konceptualizacji procesów instytucjonalizacji polityk publicznych w długim okresie czasowym. Zgodnie z zamierzeniami, projekt przyczynił się także do rozwoju socjologii środowiska w Polsce, czego wyrazem stało się uwzględnienie dwóch z powstałych w ramach projektu publikacji w zestawieniu najważniejszych prac polskiej socjologii środowiska opublikowanej w czasopiśmie Polish Sociological Review (Tusznio i in. 2023). O istotnym oddziaływaniu naukowym projektu, i to pomimo bardzo krótkiego czasu od jego zakończenia, świadczy też liczba cytowań prac powstałych w jego ramach, która na dzień 29.11.2023 wynosi 29 (wg. Google Scholar). Dodatkowo należy podkreślić, że oddziaływanie to, zgodnie z oczekiwaniami, nie dotyczy tylko socjologii i nauk społecznych, ale również nauk biologicznych, których przedstawiciele również korzystają z uzyskanych wyników, o czym świadczą zidentyfikowane cytowania. Należy przypuszczać, że wraz z rozwojem obszaru społecznych badań nad środowiskiem (np. związanym z rozwojem działalności Sekcji Socjologii Środowiska Polskiego Towarzystwa Socjologicznego oraz utworzeniem europejskiego oddziału International Association for Society and Natural Resources, którego kierownik projektu jest członkiem założycielem), oddziaływanie to będzie się w przyszłości jeszcze pogłębiać.

Publikacje prezentujące wyniki projektu:
1) Niedziałkowski, K. (2023). Between Europeanisation and politicisation: wolf policy and politics in Germany. Environmental Politics, 32(5), 793-814. https://doi.org/10.1080/09644016.2022.2127646
2) Niedziałkowski, K., Sidorovich, A., Kireyeu, V., & Shkaruba, A. (2022). Stimuli and barriers to innovation in wildlife policy – long-term institutional analysis of wolf management in Belarus. Innovation: The European Journal of Social Science Research, 35(3), 460-480. https://doi.org/10.1080/13511610.2021.1995336
3) Niedziałkowski, K., & Putkowska-Smoter, R. (2021). What is the role of the government in wildlife policy? Evolutionary governance perspective. Politics and Governance, 9(2). https://doi.org/10.17645/pag.v9i2.4106
4) Niedziałkowski, K., Konopka, A., & Putkowska-Smoter, R. (2021). To hunt or to protect? Discourse-coalitions in the Polish wolf management Conservation and Society, 19(2), 91-100. https://doi.org/10.4103/cs.cs_20_4
5) Niedziałkowski, K., & Putkowska-Smoter, R. (2020). What makes a major change of wildlife management policy possible? Institutional analysis of Polish wolf governance. PLoS ONE, 15(4). https://doi.org/10.1371/journal.pone.0231601

Proponowany projekt ma nowatorski charakter. Stanowi pierwszą próbę analizy społeczno-politycznego tła polityki wobec wilków w „starym” i „nowym” państwie UE oraz państwie niebędącym członkiem Unii, które to państwa łączy ciągła populacja wilków. Projekt po raz pierwszy zidentyfikuje i porówna formy pracy instytucjonalnej podejmowanej przez aktorów pola „wilczej” polityki w różnych państwach oraz oceni ich wpływ na formalne i nieformalne reguły zarządzania wilkami. Przedstawi również pierwszy model teoretyczny kształtowania polityki wilczej w Europie Środkowo-Wschodniej. Wyniki badań wzbogacą literaturę dotyczącą polityki wobec wilków, pracy instytucjonalnej w kontekście ochrony środowiska oraz zmiany instytucjonalnej. Projekt przyczyni się także do rozwoju nowej w Polsce dziedziny badań społecznych – socjologii środowiska.

classic-editor-remember:

block-editor